秦始皇统一全国后，全面实行郡县制。全国划分为三十六个郡，每个郡下辖若干县，形成了中央—郡—县的三级行政管理机构。
汉朝成立后，沿袭了秦朝的郡县制度，同时也实行分封诸侯王制度，史称“郡国并行制”。这种制度的弊端，就是容易导致诸侯王的过大过强，导致后来也有了规模浩大的“七国之乱”。
而到了汉武帝时期，为加强中央集权，削弱各诸侯王和地方实力派的力量，汉武帝雄才大略，在实施推恩令的基础上，又对秦朝监御史制度和汉初丞相史制度进行了改进，建立了独具特色的刺史制度
刺史制度的安排下，汉武帝将整个国家划分为十三个州，每州设一名刺史。刺史的职责仅限于监察，重点是监察本州内各郡太守的履职尽责情况，相关情况直接向皇帝汇报，只对皇帝负责。每名刺史在一州内任期规定为一年。
刺史制度一经成立，极大加强了中央对地方的管理，对维护皇权作出了巨大贡献，客观上也促进了汉朝国力发展。
从刺史的定位就会发现，刺史制度的精髓，在于行政体系和监察体系的互相独立。这种精髓也体现在官员的任命上，刺史普遍比较年轻，官职小，任期短，在地方上没有太多的根基。也正因为刺史的这些特点，反而对各郡太守形成了强大的威慑力。
而汉灵帝登基以后，各州刺史权利过大，已经隐隐不听中央的管辖，于是汉灵帝颁布了州牧制。
这种背景下，刺史改州牧的言论死灰复燃。这种言论，主要的观点有两派：一派认为，一般都是大官节制小官，可刺史作为小官，反过来节制郡守这样的大官，不符合政治秩序；另一派认为，天下大乱，必须要有资深望重的人去震慑，只是资深望重的人不能仅仅是刺史，必须得改为州牧，以示隆重。
州牧制度是分封诸侯国制度的变种，本质上极易造成地方势力过大。东汉末年，正是因为州牧制度，客观上导致了群雄割据的混乱局面。
州牧制度之所以会导致军阀割据，主要是因为在农业经济下，各地方之间在经济上少有往来，整个国家结构松散，太平年间还好，可一到乱世，叛乱独立割据便难以遏制。
所以说，汉灵帝颁布的州牧制，乃是最大的昏招，让大汉雪上加霜。
“州牧制的颁布，确实昏庸，但这不能作为你们胜利的原因。首先，即便是州牧制，他们仍然是大汉的子民，汉灵帝未死，汉室后裔仍在。”
“益州牧刘焉，荆州牧刘表，幽州牧刘虞。她们不会坐视你们不管，反而会比朝廷更加卖力的清剿。”
“所以我觉得你们的胜算，不足两成！”楚河说道。
沈婧想要反驳，却被楚河打断。
“还有，从黄巾教建立开始，我从未听过黄巾与世家有所关联。”
“我们黄巾教，是为天下百姓谋福利的！怎会与世家为伍？”沈婧有些激动的说道。
“呵，你自己不就是世家吗？世家的手段有多么的厉害，你难道还不知道吗？”
楚河的话让沈婧哑口无言，世家的力量，是无论如何都绕不过去的一个坎儿。
“没有世家的支持，单单只靠穷苦百姓，如何能够胜利？百姓会给你钱粮吗？他们本就是穷苦之人，随着你们的人数越来越多，这些人又该如何处置？”
“没有钱粮，军队如何维持？士兵们吃不饱，穿不暖，又如何打仗？”
楚河的话，字字如刀剜在沈婧的心上。这些问题，自己没有想到过，张角也许想到过，也许没有想到。
沈婧的想法很简单，大汉已经失去民心，而百姓的力量不可忽视，可她却恰恰忽略了世家的力量！